Loi de Mobilisation pour Le Logement et la Lutte contre l’Exclusion

N° 2009-03 / A jour au 27 mars 2009
Loi du 25.03.09 : JO du 27.03.09

Les mesures adoptées par la loi du 25 mars 2009 touchent tous les secteurs du logement :

Introduction

La loi du 25 mars 2009¹ intervient dans le prolongement de plusieurs réformes récentes visant principalement à favoriser la production de logements ou à lutter contre l’exclusion : loi d’orientation et de programmation pour la ville, loi libertés et responsabilités locales, loi de programmation pour la cohésion sociale, loi urbanisme et habitat, ordonnance sur le traitement de l’habitat insalubre ou dangereux, loi portant engagement national pour le logement, droit au logement opposable. Ces textes avaient, à des degrés divers, modifié les règles relatives à l’urbanisme, la rénovation urbaine, la production de logements sociaux et privés, l’habitat indigne et le droit au logement, domaines sur lesquels la loi du 25 mars 2009 revient pour les adapter à l’évolution du contexte socio-économique. Pour positifs qu’ont pu être les effets de ces différents textes, l’insuffisance persistante de l’offre de logements abordables, aggravée par la crise financière et la crise économique qui s’en est suivie, a conduit Christine Boutin, ministre du logement, à l’origine défavorable à une nouvelle loi, à emprunter la voie législative, avant même que soient envisagées les mesures de relance.

Certains articles du projet de loi ont fait l’objet d’un recours devant le Conseil Constitutionnel. Celui-ci a annulé trois articles :

l’institution d’une péréquation financière entre les organismes HLM (art 4), la loi ne prévoyant pas l’assiette, le taux et les modalités du prélèvement et renvoyant ainsi au pouvoir réglementaire ce qui relevait du législateur. Cette disposition est toutefois reprise dans le projet de loi de finances rectificative pour 2009 en cours de débat au Parlement ;
l’obligation d’installer un détecteur de fumée normalisé (art 115), cet article ayant été considéré comme sans rapport avec le projet initial. A noter que ce sujet fait l’objet d’une proposition de loi adoptée en première lecture dès l’automne 2005 et dont la navette est en cours ;
l’extension de l’application de certaines parties du code des collectivités territoriales à la Polynésie (art 123).

Le Conseil Constitutionnel a en revanche validé le principe de la remise en cause du droit au maintien dans les lieux dans le parc social pour les contrats en cours (art 61 et 64), en apportant simplement une petite modification pour une catégorie particulière de locataires.

Une autre modification concerne le conseil d’administration de l’office interdépartemental de l’Essonne, du Val d’Oise et des Yvelines.

Adoptée dans le cadre d’une procédure d’urgence, en première lecture au Sénat le 21 octobre 2008 et le 10 février à l’Assemblée Nationale, après être passée, au gré de l’examen de plus de 1000 amendements, d’un projet de 27 articles à 124 articles, la loi du 25 mars 2009 contient plusieurs dispositions à caractère fiscal ou financier, dont certaines sont conjoncturelles. Elle touche l’ensemble des secteurs du logement, parc privé et parc public, l’organisation, le statut ou le champ d’intervention d’acteurs tels que le 1% logement, les organismes de logement social, l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), l’Agence nationale de l’habitat (Anah), ou les associations agissant en faveur du logement des personnes démunies.

Elle contient des mesures qui concernent :

les acteurs du logement : outre l’importante réforme du 1% logement, les conventions d’utilité sociale modifient le paysage du logement social, l’Anah voit sa mission élargie et la composition de son conseil d’administration modifiée pour tenir compte notamment de son nouveau financement ;
les politiques publiques de l’habitat et la rénovation de l’habitat ;
l’urbanisme et l’offre foncière, l’objectif étant de faciliter le lancement de travaux et de constructions ;
l’accession sociale à la propriété avec la mesure phare de l’extension du Pass-Foncier® au collectif et sa simplification tant en collectif qu’en individuel. Ajoutées aux autres mesures en faveur de l’accession notamment le doublement du PTZ, elles traduisent le souhait affiché par le Président de la République et maintes fois réaffirmé de favoriser le développement de l’accession populaire à la propriété ;
l’investissement locatif et le conventionnement Anah, avec d’une part le recentrage des dispositifs Robien et Borloo sur les zones dans lesquelles le marché immobilier présente des tensions, ce qui exclut la zone C et d’autre part, l’aménagement du conventionnement en ancien et l’augmentation de la déduction spécifique dans certains cas ;
l’accès au logement et la location tant dans le parc privé que social (HLM et SEM) : des conditions d’attribution d’un logement social (simplification des démarches pour le demandeur) à la suppression du droit maintien dans les lieux dans certaines situations (sous-occupation, ressources excédant largement les plafonds dans les zones tendues), la loi apporte des changements notables dont certains visent à favoriser la mobilité dans le parc social. Certaines mesures s’appliquent tant au parc social que privé : la réglementation de la caution qu’il n’est plus possible de demander dans certains cas, la transmission gratuite de la quittance au locataire, l’obligation de mentionner la surface habitable dans le bail, la restitution du dépôt de garantie par le nouveau propriétaire en cas de cession du logement occupé, les nouvelles modalités d’adoption des accords collectifs de location ou la participation des locataires aux travaux d’économies d’énergie… Dans le parc privé, sont introduits notamment des aménagements du conventionnement ;
le logement des personnes handicapées ;
les nouvelles normes techniques à respecter : le report de la mise aux normes des ascenseurs ;
le logement pour les personnes défavorisées, le traitement de l’habitat indigne et le droit au logement opposable ;
la prévention des expulsions : avec l’instauration obligatoire des commissions de coordination et la réduction des délais de sursis à exécution ;
la copropriété avec un encadrement des honoraires pour travaux et des aménagements pour les copropriétés en difficulté ; à noter : de nouvelles modifications concernant le régime des copropriétaires pacsés interviendront prochainement dans le cadre de la proposition de loi de simplification et de clarification du droit ;
les mutations de logements privés ou sociaux ;
et parmi les mesures diverses : le Livre Foncier en Alsace-Moselle et le cumul des activités bancaires et de médiation immobilière .

La loi MLLE prend en compte les exigences du Grenelle de l’environnement (par exemple, en élargissant le champ d’intervention de l’Anah à la performance énergétique, en introduisant une répartition des dépenses d’économie d’énergie entre le bailleur et le locataire), sachant que la loi de programmation, dite Grenelle 1, est en cours de débat et que le Grenelle II devrait être débattu à la fin de l’année.

Certaines des dispositions conjoncturelles contenues dans le projet initial ont été adoptées dans le cadre du plan de relance ou la loi de finances : c’est le cas de l’acquisition en VEFA (vente en l’état futur d’achèvement) par des opérateurs personnes morales (ex : organismes HLM, organismes du 1% logement) de logements non encore commercialisés dans des programmes lancés en VEFA par des promoteurs (programme de 30 000 logements) : cette mesure figure dans la loi du 17 février 2009 pour l’accélération des programmes de construction. C’est également le cas du dispositif fiscal en faveur de l’investissement locatif que la loi de finances pour 2009 a commencé à aménager en introduisant la réduction d’impôt «Scellier» ; la loi MLLE limite à la zone C le champ d’application du dispositif Robien pour lequel les investisseurs peuvent encore opter jusqu’au 31 décembre 2009.

L’emblématique article qui visait à introduire les logements en accession sociale à la propriété dans le décompte des 20% minimum de logements sociaux dans les communes des grandes agglomérations (SRU : art 55) a été retiré par le gouvernement avant le passage du projet à l’Assemblée Nationale. Plusieurs mesures qui avaient été introduites par les députés ont finalement été supprimées en commission mixte paritaire : notamment, l’indexation du dépôt de garantie des locataires, le préavis réduit pour congé pour les locataires étudiants, la location attribution.
La loi MLLE imprime sa marque dans plusieurs codes : le code de la construction et de l’habitation, bien sûr mais aussi, le code général des impôts, les codes de l’urbanisme, de la santé publique, de l’action sociale et des familles, des assurances² .et plusieurs grandes lois, notamment la loi de 48, la loi de juillet 1989, la loi sur la copropriété du 10 juillet 1965, la loi dite «Besson» du 31 mai 1990 et de 1998 sur l’exclusion, la loi ENL, la loi DALO.
L’entrée en vigueur d’un grand nombre de mesures est suspendue à la publication de décrets d’application (plus de 80 décrets) ; ils sont signalés dans l’analyse thématique de la loi (cf. infra), étant entendu que celle-ci met l’accent sur les mesures intéressant plus directement les particuliers³.

Les mesures de relance

Parallèlement à la loi du 25 mars 2009 de nombreuses mesures destinées à relancer le bâtiment ont été prises depuis quelques semaines (voir les analyses juridiques : loi de finances pour 2009, lois de finances rectificatives 2008 et 2009, loi pour l’accélération des programmes de construction et d’investissement publics et privés du 17.2.09) ; d’autres mesures sont prévues dans la loi de finances rectificative pour 2009(2).

En faveur de l’acquisition ou la construction d’un logement neuf :

doublement du PTZ à compter du 15 janvier 2009 et jusqu’au 31 décembre 2009 (LFR 2008 : art 30 et décret du 19.12.08) ;
majoration du PTZ pour les logements neufs présentant un niveau élevé de performance énergétique (décret à paraître ; applicable au plus tard à compter du 1.1.10) (LF : art 100) ;
majoration du crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt contracté pour l’acquisition ou la construction d’un logement neuf dont la performance énergétique est supérieure à la réglementation en vigueur (à compter du 1.1.09) (LF : art 103) ;
obligation de justifier du respect des normes thermiques pour bénéficier du crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt contracté pour l’acquisition d’un logement neuf (décret à paraître ; applicable au plus tard à compter du 1.1.10) (LF : art 103).

De plus, une subvention de l’Etat de 1.000 à 3.000 € est prévue pour les collectivités locales qui accordent une aide à l’accession aux ménages de 3000 à 5.000 € par Pass-Foncier® (circulaire de programmation des aides pour le logement du 30.1.09 et décret à paraître).

Pour inciter à la réalisation de travaux dans l’habitat existant :

création d’un Eco Prêt, prêt à 0 % destiné à financer des travaux d’amélioration de la performance énergétique dans des logements à usage de résidence principale, achevés avant le 1er janvier 1990 (LF : art 99 et LRF 2009). L’entrée en vigueur devrait être le 1er avril 2009 (décret à paraître) ;
aménagement du crédit d’impôt en faveur des économies d’énergie et du développement durable pour les propriétaires occupants et bailleurs (LF : art 109) ;
possibilité de cumuler l’Eco Prêt avec le crédit d’impôt sur le revenu en faveur des économies d’énergie et du développement durable pour les ménages modestes et à titre temporaire (LFR 2009).

Concernant l’investissement locatif :

obligation de respecter la réglementation thermique en vigueur pour bénéficier des avantages fiscaux «Robien» ou «Borloo» (décret à paraître ; applicable au plus tard à compter du 1.1.10) (LF : art 104),
nouveau dispositif de réduction d’impôt «Scellier» pour les investisseurs : créé à compter du 1er janvier 2009 et jusqu’au 31 décembre 2012, il prend la forme d’une réduction d’impôt et constitue un dispositif alternatif au dispositif Robien pour l'année 2009. Il remplacera définitivement le dispositif actuel d'amortissement en 2010 (LFR 2008 : art 31). Il est applicable à toutes les zones sauf celles délimitées par l'arrêté du 30 décembre 2008 qui ne sont pas caractérisées par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements, c'est-à-dire hors zone C. Alors que le nouvel arrêté définissant le zonage fait toujours l’objet d’une concertation, un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2009(2) adopté en première lecture par l’Assemblée Nationale prévoit qu’une dérogation serait possible localement. Des logements situés en zone C pourraient bénéficier de la réduction d’impôt à condition qu’ils fassent l’objet d’un agrément délivré par le préfet, après avis du maire ou du président de l’EPCI compétent, et tenant compte des besoins en logements adaptés à la population.

Par ailleurs la réduction d’impôt pour les loueurs en meublé instituée par la loi de finances pour 2009 (art 90) pourrait être améliorée. Un amendement en ce sens a été également adopté.

Analyses thématique

Notes

1- Pour la commodité de la présentation de la loi nous utilisons ici l’abréviation MLLE

2 - Les abréviations suivantes sont utilisées : CCH : code de la construction et de l’habitation ; CC : code civil ; CGI : code général des impôts ; CU : code de l’urbanisme ; CSP : code de la santé publique ; CASF : code de l’action sociale et des familles.

3 - L’analyse qui suit s’appuie sur les débats et les rapports parlementaires, notamment les rapports faits au nom de la commission des affaires économiques respectivement par Michel Piron à l’Assemblée Nationale et par Dominique Braye au Sénat, dont la lecture apporte de précieux éclairages (cf. site Assemblée Nationale et Sénat).

Lire Habitat Actualité n° 108 consacré à la loi MLLE